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Common Law Review
 
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08: Pavlína Hojecká - Parliamentary Privilege in the United Kingdom and the Czech Republic PDF Tisk E-mail

Parliamentary Privilege in the United Kingdom and the Czech Republic

 

 

Pavlína Hojecká

 

 

This article compares how the question of parliamentary privilege is dealt with in the UK and the Czech Republic and with the need for reform. This Review has taken constitutional law as its theme because constitutional change has recently been on the agenda in both countries, and high on the list is parliamentary privilege. It is therefore timely to ask what privileges our parliamentarians have, whether they should be changed, and whether the proposed changes are appropriate.

 

So what is parliamentary privilege? It consists of rights and immunities which the Houses of Parliament and their members possess to enable them to carry out their parliamentary functions effectively. Parliament needs the right to regulate its own affairs without intervention by the government or the courts. The rights and immunities available are rooted in the differing legal traditions of both countries. Czech law does not use the term parliamentary privilege, but rather constructions such as immunities of Deputies and Senators, and these are part of what composes the mandate. It also vests disciplinary powers in the two chambers of Parliament.

 

The concept of parliamentary privilege evolved in the Middle Ages as a means to protect it from persecution by, and arbitrary decisions of, the Sovereign. The immunities of the Westminster Parliament were a model for others in the era of the French revolution. The Czechoslovak and Czech conception has its roots in the Austrian constitutional law. The Czechoslovak Republic took over and extended the Austrian model and the Communists extended it still further.

 

There is, therefore, a great difference in the sources of law on parliamentary privilege in the two countries. In the UK, the sources of parliamentary privilege are to be found mainly in ancient practice, asserted by Parliament and accepted over the time by the Crown and courts as the law and custom of Parliament. Nowadays, the privileges of both Houses are almost identical, but this was not always the case. The Lords originally enjoyed their privileges simply because they had a place and voice in Parliament, while the Commons repeatedly had to assert theirs. These gains became common law recognised by the common-law courts. In constitutional theory, however Parliament is itself a court and may itself enforce its privileges against both members and non-members.

 

In the Czech Republic, the rights and immunities of Deputies and Senators are embodied right in the section of the Constitution of the Czech Republic (1/1993) dealing with the creation, content and extinction of a mandate of a parliamentarian. The key Articles are 27 and 28. These are detailed in the Standing Orders of the House of Deputies Act (90/1995) and for the Senators in the Standing Orders of the Senate Act (107/1999). Thus, unlike the UK, the Upper House, established late, gained its privileges after the Lower House. In British legal theory, parliamentary privilege is divided into Individual and Corporate Rights and Immunities.

 

Individual Rights and Immunities

 

At the beginning of each session in the UK's House of Commons, the Speaker claims the House's ancient and undoubted rights and privileges. The Speaker mentions specifically the freedom of speech and the freedom from arrest in his petition to the Queen, to which assent is always given.

 

Freedom of Speech is the most important privilege. It is central to Parliament's role since members must be able to speak and criticise without fear of penalty. Absolute protection of proceedings in Parliament is provided by Article 9 of the Bill of Rights 1689. Speeches and debates in Parliament cannot be impeached or questioned in any place outside Parliament. In other words, members are not to be exposed to any civil or criminal liability in respect of what they say or do in Parliament as part of its proceedings.

 

The term proceedings in the Parliament is the key to determining the scope of the freedom. It covers activities that are recognisably part of the formal collegiate activities of Parliament, all that is said or done in the formal proceedings of either House or their committees, together with conversations, letters and other documentation directly connected with those proceedings. The Parliamentary Papers Act 1840 extends parliamentary privilege to reports of the Houses and their committees and papers published by Parliamentary order (and therefore to the official record of Parliament, Hansard). Where the boundaries of the term lie are not always easy to determine.

 

The corollary of Article 9 of the Bill of Rights is that evidence of what was said in Parliament may not be used to support action arising from events which occurred elsewhere. This has been subject to two recent developments in the courts. In the case of Pepper v Hart (1993), the court decided it may examine ministerial statements pronounced during the passage of the Bill through Parliament while interpreting ambiguous statutes and when reviewing the lawfulness of ministers' decisions. The rule has been further amended by the Defamation Act 1996 which allows members taking out defamation actions to waive their privilege, if the defendant in the action wishes to use acts of the member in Parliament as a justification for the alleged defamation. Otherwise the action might have to be halted in the interests of justice.

 

Section 27 of the Czech Constitution says that a Deputy or a Senator cannot be held liable for voting in their Houses or their bodies, such as committees. They cannot be held liable for crimes as concerns their speeches (projevy) in the chamber or its bodies. Regarding voting and speeches, they are only subject to the disciplinary powers of the chamber of which they are a member. The Czech legal system thus expressly ensures protection from proceedings before any court or administrative body with regard to voting. Though there is no such express statement in UK law, this privilege is logically included in Article 9.

 

The Czech term speeches in the chamber or its bodies includes not only spoken words but also legislative and other proposals made in the course of Parliament's activities, signatures on parliamentary documents and parliamentary questions, i.e., all that a member of Parliament does as a fulfilment of his/her mandate. Accordingly, the immunity does not cover activities outside the mandate, such as conversations in the Parliamentary lobbies or restaurant. This is essentially the same as the UK proceedings in the Parliament. There is one big difference: a Czech MP or Senator cannot be held liable for crimes but may be liable in civil proceedings, for instance, under Sections 11 to 16 of the Civil Code (protection of the person).

 

Freedom of arrest in Britain is of a mainly historical importance. It is only freedom from civil arrest and was useful when debtors were frequently imprisoned, but now there are proposals to abolish it (Joint Committee on Parliamentary Privilege). It has never applied in criminal cases. Where an MP is imprisoned following conviction for a criminal offence the Speaker is informed. He then reports to the House and the member may be expelled if considered unworthy of continued membership.

 

While the British rules concerning arrest provide to a member of Parliament only the protections available to an ordinary citizen when arrested on a criminal charge, under Article 27(4) of the Constitution, their Czech colleagues may be subject to criminal proceedings only if the chamber of which he is a member gives its consent. Furthermore, if the chamber refuses, he can never be prosecuted for the act in question. The abolition of this lifetime immunity is included in the proposals for constitutional change.

 

Petty offences are subject only to disciplinary proceedings in Parliament, though statute may provide otherwise. The law refers not only to petty offences committed in parliamentary proceedings but to all such offences! A Czech Deputy or Senator can be arrested if caught in the act of committing a crime or immediately thereafter. The arresting body must immediately inform the Speaker of the chamber. If the Speaker does not give his consent to committal of the arrested MP, he must be released. The chamber he belongs to decides at its next meeting whether proceedings can take place. Czech parliamentarians therefore have far broader freedom from arrest than those in Britain. There is a further privilege relating to court proceedings under Article 28 of the Constitution. Deputies and Senators may refuse to bear witness to facts they learn in relation to the performance of their mandate. They retain this privilege indefinitely after their mandate has expired. It should be noted that this is not a duty but a right and is used at the member's discretion. UK MPs are exempt from subpoenas to attend a civil court as witnesses while the House is in session. The abolition of this rule is proposed.

 

Corporate Rights and Immunities

 

Parliament has sole control over all aspects of its own affairs. It determines its procedures, whether there has been a breach of its procedures and what should then happen and all this is accepted by the executive and the courts. This immunity is broadly dealt with in UK law, not so much in Czech. The Czech Standing Orders of the House of Deputies Act enumerates the powers and how they apply in defined situations. The UK Parliament has a complex, broad and fairly poorly defined exclusive jurisdiction. The Czech Act deals with disciplinary procedure in Sections 12 - 20. It gives the Mandate and Immunities Committee specific rights and duties relating to parliamentary privilege. In Britain, as expected, the boundaries of exclusive jurisdiction are not clearly enacted anywhere, but are the subject of a sometimes extraordinary case law.

 

The UK Parliament has two main corporate privileges: it controls its own composition and has exclusive management of its affairs. As regards the former, the House of Commons itself determines the question of suspension or expulsion of a member. In Bradlaugh v Gosset (1884), for instance, Bradlaugh, an atheist elected for Northampton, was excluded from Parliament after the Speaker ruled he could not properly take the oath. Bradlaugh sought an injunction against his exclusion, but the court ruled it was a matter for Parliament.

 

A Czech Deputy or Senator cannot be expelled by the House. The Mandate and Immunities Committee examines if election of a particular Deputy is valid or whether a mandate has extinguished in particular situations. If the question is in doubt, the member may appeal to the Constitutional Court. The Committee also decides if the requirements are met to release a member to a criminal court or disciplinary proceedings.

 

The House of Commons can also establish an Inquiry Committee. In the Czech Republic as well as in Britain, such bodies may require attendance at their proceedings and the production of documents. The rules dealing with this privilege are criticised in Britain and the reduction of their scope and clearer definition are proposed.

 

When in proceedings in the UK Parliament a criminal offence is committed, it is subject to ordinary criminal justice. The offence may also, however, constitute a contempt of Parliament and in this case, the criminal courts and Parliament have concurrent jurisdiction.

 

Parliament's Penal Jurisdiction

 

This is a part of the control Parliament exercises over its affairs. It includes various disciplinary measures that may be used against its members like suspension and expulsion. But Parliament may punish non-members who commit a breach of privilege, i.e., infringe the rights of the House. A breach of privilege is a contempt of Parliament.

 

A contempt of Parliament is conduct that improperly interferes with the performance by either House of its functions, of the performance by members or officers of their duties. The categories of contempt are not closed, in contrast with privilege which may be extended only by legislation. Examples of it can be various: refusing to answer a select committee's question, leaking or publishing leaked information, or molesting a member. The punishments available to Parliament include reprimand, withdrawal of privileges (e.g. a journalist may no longer have access to the lobbies) or imprisonment in the clock tower until the end of the session (though this has fallen into disuse). Parliament has no power to impose a fine, but it has been suggested that this power should be introduced.

 

The term contempt of Parliament is unknown to Czech constitutional law but there are sanctions for particular offences. There is, however, no offence of interfering with the functioning of Parliament. There is a special privilege procedure in the British Parliament. A member who thinks a matter constitutes a breach of privilege submits the case privately to the Speaker who then decides if the matter can be raised in the chamber. If he decides that the case has been established, it is reported to the House and then usually referred to the Committee on Standards and Privileges which investigates the matter. The process that follows this is not a very settled one. It is not unknown for this committee to condemn people without being heard! Since Parliament has exclusive jurisdiction over its own procedures, the procedure of the committee cannot be questioned by a court .

 

Czech constitutional law provides for disciplinary proceedings before the Mandate and Immunities Committee. The committee investigates the matter and provides the member in question with the opportunity to be heard. Members have the right to be represented by another member or by a lawyer. Then the committee either stays proceedings or imposes a penalty. The particular offences dealt with by the committee include speeches or other displays in the chamber or a committee for which he or she could be otherwise prosecuted in penal proceedings or which is offensive to a Deputy, Senator, constitutional judge or other person with the right of presence in a plenary session, and petty offences for which he is subject to the disciplinary powers of the House. The punishment may be an apology or fine.

 

Where a member disrupts parliamentary proceedings, the penalty may be admonishment, or even expulsion from that day's proceedings. Deputies, however, cannot be deprived of the right to vote and may appeal to the full chamber.

 

Reform

 

The two Houses of the UK Parliament in 1997 set up a Joint Committee on Parliament Privilege to review parliamentary privilege. In its report it called for codification of privileges and produced a draft of a Parliament Privileges Bill, though no further action has been taken. The committee's aim was to set out precise procedures so as to prevent abuse and ensure fairness. In particular, it is hoped codification would deal with the longstanding dispute between Parliament and the courts over which it has the power to define privilege.

 

The Czech Parliament need not rely on the vagaries of the Common Law. Its privileges are highly detailed in statute. Czech privileges are far broader than those in the UK and that is their problem. Attempts were made to change this situation. In 2000, amendments were passed by the Chamber of Deputies but in March 2001 their legislative pilgrimage came to an end in the Senate, which rejected the entire package of amendments. The package had included a proposal to amend Article 25 of the Constitution which dealt with the extinction of a member's mandate. This was to be extended to include the case where a member had been convicted of an intentional crime and sentence had not been suspended. Secondly, it was proposed to restrict the bar on commencing criminal proceedings against a member of Parliament after the chamber had refused to release him to the term of his mandate only.

 

The writer believes there will be other attempts in the future that can only increase the standing of Parliament in the eyes of the Czech public.

 

Pavlína Hojecká

Pavlína Hojecká is a fifth-year student at Charles University Law Faculty and at the Institute of Political Science, Faculty of Social Sciences, Charles University in Prague. She is a former member of the Common Law Society’s Executive Committee.

 
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